山东居高律师事务所
手机：18563708776
邮箱：lawyercxf@163.com
网址：www.sdzhengshou.com
判决要旨
上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。而社区居民委员会是基层群众性自治组织，镇政府与居民委员会之间应该是指导与协助的关系，不属于上下级关系，被告主张该案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，缺乏法律依据，法院不予支持。
《农村集体经济组织财务公开规定》规定，在撤村转居后，代行原集体经济组织职能的城市居民委员会仍负有集体经济组织财产的公开职责。县级以上农村经济管理部门和乡(镇)党委、政府指导和监督村集体经济组织依照本规定实行财务公开，指导和监督村集体经济组织建立健全财务公开制度，对财务公开中存在的问题进行查处。
根据上述规定，县级以上的农村经济管理部门或乡(镇)政府负有监督指导村务公开的职责。公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。
判决文书
山东省菏泽市定陶区人民法院
行政判决书
(2021)鲁1703行初37号
原告台某。
原告邵某。
二原告共同委托代理人曹博，山东居高律师事务所律师。
被告菏泽市定陶区杜堂镇人民政府。住所地:菏泽市定陶区杜堂镇府前路1号。
法定代表人白汉亮，镇长。
出庭负责人刘建，该镇副镇长。
原告台某、邵某诉被告菏泽市定陶区杜堂镇人民政府不履行村务、财务公开监督指导法定职责一案，于2021年5月20日向本院提起行政诉讼。本院于2021年5月20日立案后，于2021年5月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年6月25日公开开庭审理了本案。原告委托代理人曹博，被告负责人刘建及委托代理人吴桦到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告台某、邵某于2020年12月15日向被告菏泽市定陶区杜堂镇人民政府邮寄了申请书，申请被告对菏泽市定陶区杜堂镇杜堂行政村孟楼村村务、财务公开进行监督处理，并责令村委会以书面形式向申请人公开2017年孟楼村实施的土地增减挂钩项目涉及的补偿款金额、收支记录、村财务明细、记账凭证及实施增减挂钩项目过程中的村务表决工作文件等村务信息。被告于2020年12月16日收到该申请。
原告台某、邵某向本院提出诉讼请求:1.确认被告不履行责令定陶区杜堂镇杜堂行政村孟楼村村民委员会村务公开的法定职责行为违法;2.判令被告履行法定职责，对定陶区杜堂镇杜堂行政村孟楼村村民委员会村务公开、村财务公开进行监督指导，并责令定陶区杜堂镇杜堂行政村孟楼村村民委员会依法公开;3诉讼费用由被告负担。事实和理由:原告是菏泽市定陶区杜堂镇杜堂行政村孟楼村村民，自2017年3月份开始，政府以土地增减挂钩的形式对原告所在村庄进行征收拆迁。根据国家规定，土地增减挂钩项目必须依法进行，并且有政府扶持基金。自增减挂钩项目实施以后，村委会并没有公开公示相关村务工作进展，也没有对村财务进行公示，村民对于补偿款去向不明，原告等人多次要求村委依法公开村务记录、村财务的记录，但是村委会拒绝公开。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，原告于2020年12月15日通过EMS快递方式向被告邮寄要求被告责令村委会进行村务公开的《申请书》，主要内容为:“1、请求依法对杜堂镇杜堂行政村孟楼村村务、村财务公开工作进行调查核实、监督处理，并责令村委会进行公开。主要包括2017年开始实施的土地增减挂钩项目涉及的补偿款金额、收支记录、村财务明细及记账凭证等。2请求责令杜堂镇杜堂行政村孟楼村公开实施2017年土地增减挂钩项目过程中的村务表决工作文件，并进行公开公示。在此请求镇政府成立专项调查组，对上述申请事项进行全面调查、审核，责令定陶区杜堂镇杜堂行政村孟楼村将上述村务公开信息以书面形式向申请人提供。”经查询，被告于2020年12月16日签收。但是被告至今都没有对原告的申请作出任何答复。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条，《山东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第二十八条、第三十四条、第三十八条及相关法律法规，被告不履行法定职责的行为明显违法，依法向贵院提起诉讼，望判如所请。
原告向本院提供如下证据:1、EMS邮寄单(有原件);2、EMS详情单(从网上打印);3、申请书(原件已邮寄给被告)。以上证据证明原告于2020年12月15日，以EMS快递方式向被告邮寄申请书，请求被告履行法定职责，被告于2020年12月16日签收，但至今未履行该职责，也未对原告作出任何答复，显然违法。
原告为证明其申请事项属于被告的法定职责，还向本院提供以下法律依据:《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条、第三十一条、第三十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条。
被告菏泽市定陶区杜堂镇人民政府辩称，答辩人收到原告的申请后，随即通知其所在杜堂居委会公开孟楼村村务、村财务，其诉请确认答辩人不履行责令定陶区杜堂镇孟楼村村民委员会村务公开的法定职责行为违法不能成立。2017年，原告所在的杜堂居委会孟楼自然村纳入土地增减挂钩项目。2019年6月，原告曾提起诉讼请求答辩人公开孟楼村村务、村财务，经法院审理认为公开村务、村财务是原告所属村民委员会职责，而非答辩人职责裁定驳回了原告起诉。2020年11月19日，杜堂社区居委会已在本村村务公开栏内，对孟楼村的村务、村财务进行了公开。同年12月21日，杜堂居委会书面答复了原告，并将“答复函”以邮政挂号信的方式邮寄给原告，原告亦已签收。现原告再次起诉答辩人不履行法定职责，显然没有事实根据。
原告属杜堂镇杜堂社区居委会辖区内的孟楼自然村居民，不是其诉称的“杜堂镇杜堂行政村孟楼村村民委员会”村民。在法律上、事实上只有“菏泽市定陶区杜堂镇杜堂社区居民委员会”(以下简称杜堂居委会)，而没有原告诉称的“定陶区杜堂行政村孟楼村村民委员会”。其根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，要求答辩人履行职责，属适用法律错误，其诉请亦缺乏法律根据。综上，请贵院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交以下证据:1、菏泽市定陶区杜堂镇杜堂社区居委会情况说明一份。证明2020年12月，被告收到原告的申请后，立即责令原告所属的杜堂社区居民委员会对孟楼村的村务、财务进行公开。2、菏泽市定陶区杜堂镇杜堂社区居委会答复函、菏泽市定陶区邮政局杜堂支局的投递邮件清单及邮递员与原告台某的电话通话录音各一份。证明原告所属的杜堂居委会收到被告通知后，对原告申请孟楼村村务、财务进行公开的事项进行了处理。因此，被告不存在不履行法定职责的行为。
被告根据本院要求补充提供了以下证据:3、菏泽市定陶区人民政府关于同意撤销杜堂镇杜堂村村民委员会设立杜堂社区居民委员会的批复(菏定政复[2018]5号)。
经庭审质证，被告对原告提供的证据的真实性没有异议，对证明问题有异议。被告收到原告申请后，即责令原告所属的杜堂社区居民委员会对孟楼村的村务、村财务进行公开，不存在不履行法定职责的情形，原告拟证明的问题不能成立。原告系杜堂社区居民委员会居民，应当适用《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二十一条之规定，原告适用《中华人民共和国村民委员会组织法》属于适用法律错误，同时该案也不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定的情形。
原告对被告的质证意见进行辩解:被告在收到原告邮寄的申请书之后，如认为原告的申请书存在或需要补正的情形，应当依法告知原告进行补充或补正，但在本案中，被告在收到原告邮寄的申请书后，既不履行法定职责，也不作出任何处理，亦未要求原告进行补充或补正，且根据被告所提交的情况说明，反而可以进一步印证，原告所申请被告履行的法定职责属于被告的法定职责，本案应当适用《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定。对于原告所属村何时由村改居，请法庭依法查实，我方同意以被告补充提供的村改居文件为准。
原告对被告提供的证据发表质证意见:1、对证据1的三性及证明目的提出异议，该情况说明系杜堂社区居民委员会出具的，系单位证人证言，证人未出庭作证，该情况说明所载明的内容仅仅属于证人的单方陈述，且该陈述内容与客观事实不相符。该情况说明落款时间为2021年5月29日，显然在原告提起本案诉讼之后，属于被告在行政诉讼期间所收集的证据材料，依法不能作为证明被告行政行为合法性的证据使用，不应当被法庭采纳。被告应当就其履行法定职责进行充分的举证。2、对证据2的三性及证明目的均不认可。证据2中的答复函系杜堂社区居民委员会出具的单位的证人证言，根据法律规定，证人在未出庭作证的情况下出具的证言不应当被法庭采纳，且该答复函也并未向原告送达。该答复函的作出机关落款为杜堂社区居民委员会，并非本案被告，这也可以进一步证明被告在收到原告的申请后未作出任何处理，未履行法定职责，其答复函中所载明的内容也不属实。对证据2“证明”中的签收人台某，经台某确认，并非其本人所签，台某也对该“证明”并不知情，“证明”中所载明的内容也与本案无关，更不能证明被告履行了法定职责。对于证据2中的通话录音，被告未提交原始载体，无法确定该文件客观、真实，无法确定通话双方人员的身份，通话时间及双方通话的固话或手机号码，电话录音文字摘要内容，与通话录音并不完全一致，“都给你了”四个字在通话录音中并未体现。通话内容与本案不具备关联性，也不能证明被告履行了法定职责。综上，被告提供的两组证据均不能证明被告的证明目的。原告对被告提供的3号证据无异议。
被告对原告的质证意见进行如下辩解:原告的质证意见不能成立，被告在收到原告申请后，即口头通知杜堂社区，并未形成书面文字材料，原告提起本案诉讼，被告向原告所在社区居委会调查落实原告申请处理情况，杜堂社区居委会根据客观事实出具的情况说明，并非作出行政行为的依据或证据，因此，原告辩称被告在诉讼期间收集证据不能成立。
本院对上述证据作如下认定:原告提供的1-3号证据客观、真实，被告无异议，本院予以确认。被告提供的证据能够证明被告收到原告的申请后，通知原告所在居委会对相关村务财务进行公开的情况，以及原告所在的居委会根据原告之前的申请于 2020年11月19日进行村务、财务公开的答复情况。
经审理查明，2020年12月15日,原告台某、邵某用EMS快递方式向被告邮寄了申请书一份，申请被告对菏泽市定陶区杜堂镇杜堂行政村孟楼村村务、财务公开进行监督处理，并责令村委会以书面形式向申请人公开2017年孟楼村实施的土地增减挂钩项目涉及的补偿款金额、收支记录、村财务明细、记账凭证及实施增减挂钩项目过程中的村务表决工作文件等村务信息。被告于2020年12月16日收到该申请。2020年12月20日，被告将原告申请的村务、财务公开的情况通知原告所在居委会。2020年12月21日，菏泽市定陶区杜堂镇杜堂社区居民委员会对其根据原告之前的申请于2020年11月19日进行公开的情况对原告作出了答复，并邮寄送达给了原告。
同时查明，2018年1月22日，菏泽市定陶区人民政府作出关于同意撤销杜堂镇杜堂村村民委员会，设立杜堂社区居民委员会的批复。
本院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第(八)项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。而社区居民委员会是基层群众性自治组织，镇政府与居民委员会之间应该是指导与协助的关系，不属于上下级关系，原告要求被告对其所在的居民委员会的村务、财务等公开的指导、监督以及查处的职责不属于该规定规定的情形，被告主张该案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，缺乏法律依据，本院不予支持。根据职权法定原则，行政机关对特定事项行使管辖权，必须基于法律、法规、规章的授权并在授权范围内行使权力。农业部、监察部印发的《农村集体经济组织财务公开规定》(农经发[2011]13号)第二条、第五条规定，在撤村转居后，代行原集体经济组织职能的城市居民委员会仍负有集体经济组织财产的公开职责。该规定第十五条规定，县级以上农村经济管理部门和乡(镇)党委、政府指导和监督村集体经济组织依照本规定实行财务公开，指导和监督村集体经济组织建立健全财务公开制度，对财务公开中存在的问题进行查处。根据上述规定，县级以上的农村经济管理部门或乡(镇)政府负有监督指导村务公开的职责。故被告杜堂镇人民政府对原告所在的杜堂社区居民委员会的村务、财务公开具有监督指导的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。本案中，原告向被告邮寄了行政处理申请，被告于2020年12月16日收到该申请后，虽然将原告申请村务、财务公开的申请通知原告所在居委会，居委会也将前期根据原告的申请于2020年11月19日公开的情况给原告进行了答复。但被告未将通知居委会进行村务、财务公开及对该公开进行监督和指导的情况告知原告，亦未在两个月内对原告作出答复意见或告知处理结果，故应当认定被告未依法全面正确履行法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、农业部、监察部印发的《农村集体经济组织财务公开规定》(农经发[2011]13号)第二条、第五条、第十五条之规定，判决如下:
确认被告菏泽市定陶区杜堂镇人民政府未全面履行监督、指导菏泽市定陶区杜堂镇杜堂居社区居民委员会村务、财务公开法定职责的行为违法。
限被告菏泽市定陶区杜堂镇人民政府于本判决生效后30日内对原告台某、邵某提交的申请作出书面答复。
案件受理费人民币50元，由被告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。
审 判 长 杨 倩
审 判 员 李丰安
人民陪审员 华贵平
二〇二一年七月十四日
书 记 员 张 彤
